摘 要
地方债务化解主要是化解融资平台有息债务，从根本上应推进融资平台改革转型。本文基于笔者前期研究成果和实地调研，首先分析其债务持续扩张的底层逻辑，然后阐述债务化解与融资平台改革转型的协同关系，最后尝试将转型策略细化为多维分类、渐进分步与迭代分形。
关键词
地方债务化解 融资平台 金融势能 改革转型
2024年7月21日，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。7月30日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，强调要完善和落实地方一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险。
根据财政部官网数据测算，地方法定债务的负债率由2017年的19.5% 上升至2023年的32.3%，总体风险可控。化解地方债务主要是化解融资平台有息债务（时红秀和王薇，2024）。由于融资平台与地方政府之间存在一定关系，具体表现为工具依赖、风险积聚和转型挑战（徐军伟和毛捷，2024），所以需要在债务化解过程中，协同推进融资平台改革转型，从而建立防范化解地方债务风险长效机制。
地方债务的逻辑
10余年来，融资平台不论是公司数量还是举债规模均持续增长（毛捷等，2024）。融资平台贯穿于地方财政与金融之中，是金融风险与财政风险关联的重要领域。在地方债务治理不断规范、趋严的背景下，融资平台债务持续扩张的原因一直为学术界所关注。本文在已有文献的基础上，尝试阐释融资平台产生以及大力举债的底层逻辑，以期深刻把握融资平台债务问题。
（一）投融资刚需
基于笔者近年来对地方债务的研究和实地调研，发现地方政府在履行责任的过程中主要面临三对矛盾。一是地方政府基于发展责任的投资刚需与当期财力有限的矛盾。地方政府在经济社会发展中发挥着重要作用，典型表现是通过政府投资提供大量基础设施等公共产品，对投资支出有刚性需求。而地方政府当期获得的税收收入与土地出让收入，或难以满足快速增长的投资支出需求。二是产业招商、资本招商与固化债务思维之间的矛盾。地方政府在推进基础设施投资建设的同时，还要根据当地产业发展规划，配套建设产业园区，进行产业招商和资本招商。但是，地方政府在工作中更多运用债务思维，而不能充分利用权益性工具吸引、撬动社会资本投入到当地产业发展之中。三是大民生与大保障之间的矛盾。近年来经济增长步入新常态，不少基层财政收入减少，而民生等刚性支出压力不减，兜牢“保基本民生、保工资、保运转”底线压力加大。同时，稳增长、稳就业、稳物价等民生工作需要持续加大投入，要求地方政府在发展中保障和改善民生。
面对三对矛盾的挑战，借助融资平台举债融资可以在一定程度上突破传统财政的资金约束，调动更多的财政性资源和经济资源组织财政收入、调节经济、履行重大民生和社会责任等。借助融资平台举债融资是地方政府在我国特定经济发展阶段的一种应对策略。
（二）投融资体制
在我国财政分权体制下，地方政府为借助融资平台举债，会调动各类财政性资源打造满足金融规则的金融资产端，以实现对金融资源的间接配置。作为公司法人主体，融资平台举债融资的实现方式主要依赖市场手段，而一旦依赖市场手段，部分金融机构可能基于避险、增值诉求，协同融资平台联合政府信用，造成债务规模的非理性膨胀。此外，地方政府能够借助融资平台有效实现对金融资源的间接配置，一个可能的原因是在我国金融市场发展尚不完善的背景下，金融机构普遍偏好政府信用。换言之，投融资体制体现了债务化解和融资平台改革转型的关系，需要各方共同面对。
（三）工具依赖
政府投融资体制决定了融资平台的工具属性。在我国政府投融资体制下，融资平台作为地方政府的投融资工具存在一定的合理性和适用性。一是2015年《中华人民共和国预算法》施行之前，地方政府不能通过举债完成政府投资，但借助融资平台举债又未受明确限制。二是项目建设的总投资由项目单位的自有资金（即资本金）和债务融资共同构成，关键是要求项目单位自筹一定比例的资本金，这关乎项目投资的起点和杠杆问题。三是《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确鼓励地方政府和企业通过代建制方式，进行基础设施等公益性项目的投资建设，而代建制也逐渐成为融资平台典型的经营模式。
统筹存量债务化解与融资平台改革转型
化解地方债务并不是被动地化解即将到期的债务本息，需要基于系统思维，统筹化解存量债务风险与借助增量债务发展。一是明晰各类地方债务治理的制度政策，在推进融资平台改革转型过程中保持底线、不踩红线；二是通过化解存量债务，为融资平台改革转型腾挪空间、创造条件；三是借助融资平台改革转型从根本上化解地方债务，重塑融资平台与地方政府之间的关系。
（一）化解存量债务是改革转型的前置条件
在融资渠道逐渐收窄、融资合规要求趋严的背景下，每年到期的还本付息额度造成融资平台净融资规模增长有限。净融资额是融资平台实施增量投资的重要资金来源，是维持正常运营与市场化业务拓展的重要保障。大规模存量有息债务不利于推进增量投资与市场化业务。一是还本付息压力造成融资平台疲于应对借新还旧，促使融资平台不断地包装融资项目以期获取更多的融资资金，挤占了其实施市场化转型的有限资源。二是在存量有息债务居高不下的情况下，融资平台的新增授信额度会受到明显影响，不能满足其新增净融资的需求。三是融资平台缺乏增量资金以投向拟转型的市场化项目或业务，不能有效推进市场化边际转型。
在化解存量债务的同时，融资平台还需负重前行，充分利用增量的利润和现金流化解存量债务。以新发展理念切实推进融资平台的转型发展，充分发挥自身的资产优势与项目经验，积极借助跨周期的政策支持和产业力量，有效整合关联市场业务。在推进战略性新兴产业和新旧动能转换的过程中，寻找新的增长点，使市场优势（技术、人才、管理、机制等）与融资平台自身资源禀赋形成有机组合，实现“资本增量、人才增量、品牌增量、技术增量”目标。
（二）牢牢把握微观抓手
为推进融资平台转型发展，还需挖掘融资平台举债融资的微观机制。通过地方政府的资产划拨或资产注资，融资平台可在一定程度上延长资产端的供给，以低成本甚至零成本的方式快速增加资产（即资产延伸），同时在地方政府支持下承担较低的实质性风险（即风险联保），呈现资产端与风险端的不对称，最终具有较高的金融势能，能够有效吸引各类应债资金流向融资平台。简言之，融资平台基于资产延伸和风险联保产生的金融势能是其在金融市场上成功举债的微观机制。为此，需牢牢把握金融势能这一微观机制，分别从资产延伸和风险联保着手推进融资平台改革转型。
一是地方政府仅作为融资平台股东履行出资职责，不再盲目提供资产支持。由于融资平台属于地方国有企业，应纳入地方国有企业改革和管理范畴。考虑到融资平台经营的城市建设、城市运营、城市更新、产业投资和金融投资等“三城两投”业务主要属于公益类和特定功能类业务，需结合具体事项规范地方政府对融资平台的资产支持行为。对于公益类项目，地方政府作为投资主体负责筹集资金（如税收收入、专项债券等），委托融资平台具体执行建设或运营，不需要将项目资产划拨给融资平台。对于有一定收益的特定功能类项目，地方政府与融资平台可以进行特许经营权谈判，允许融资平台作为项目主办人之一，以项目自身的可行性、收益与风险等因素进行规范的项目融资，无需以融资平台作为举债主体进行公司融资，此时项目资产与负债均不需并入融资平台财务报表。
二是打破融资平台与地方政府形成的风险共同体关系。已有文献主要关注中央政府对地方政府的隐性担保或者地方政府对融资平台的隐性担保（马文涛和马草原，2018；郭玉清等，2016），主要体现为一种单向的担保支持行为。而风险联保是指融资平台违约或破产风险可延伸到当地政府的政治信誉、金融信誉、财政信誉、民生责任和招商引资环境等，一旦融资平台运转出现困难，地方政府会通过多种手段（包括引导金融机构参与债务重组等）帮助其平抑或化解风险。风险联保体现了融资平台与地方政府彼此互动，建立了风险刚性约束下的风险共同体，即地方政府的实力与支持力度能够显著提升融资平台的信用评级水平（刘律康等，2024）。
融资平台改革转型策略
融资平台改革转型涉及财政、金融与融资平台等多个主体。为促进融资平台改革转型，地方政府需增强市场化意识与创新思维；金融部门需尽快转变开展融资平台举债业务的固有思维，打破对政府信用兜底的幻想，积极从公司信用出发理性分析融资业务的风险与收益，强化对融资平台的市场化引导。融资平台自身应进一步细化转型策略。
一是多维分类。可将融资平台业务功能归为“三城两投”中的某一类或某几类；所属层级表明资源禀赋的丰富程度以及地方政府发挥动能禀赋的可能范围，具体可划分为省级（含副省级）、地市级、县区级及以下三个层级；所在区域表征不同经济水平、区域文化以及各类非正式制度等对融资平台的差异化影响，分为东部、东北、中部和西部四个区域。通过多维分类，融资平台的各利益相关者可以清晰地知晓其功能定位、政府支持情况和市场潜力，为后续转型发展的具体操作建立共识。对于纯粹承担地方政府融资职能的融资平台，应尽快清理清退；对于承担公益性项目的融资平台，需结合所在区域特征，按照相同功能属性进行整合，与地方政府构建新型的市场契约关系，转型为规范的城投公司；对于有一定收益的特定功能项目，充分利用所在区域与层级的禀赋资源，结合项目具体类别，推进融资平台以项目主办人、产业投资人、基金管理人等角色与地方政府进行市场化合作。
二是渐进分步。为满足还本付息支出，融资平台存量有息债务占用了本就有限的现金流。多种类别的融资平台所处发展阶段并不相同。一是存量有息债务化解进度不一，化解方案差异较大；二是市场化业务收入占总营业收入的比重不一，盈利能力亦有差别；三是专业人才储备与公司治理水平高低不一。为此，需要为不同发展阶段的融资平台制定相应的阶段性转型目标，既要满足稳妥化解存量债务的当下任务要求，又要正视融资平台类别的多样性和所处阶段的不同步性。
秉持国有企业聚焦主责主业的原则，不同转型方向的融资平台具有不同的阶段性目标。基于公益性项目转型的融资平台，聚焦项目建设或具体运营，在满足底线目标的基础上，切实做到政府信用与公司信用的有效分离。对于有一定收益的特定功能项目，融资平台转型的底线目标仅是基本要求，还需要结合具体业务持续推进改革。一是针对“三城”中的城市运营和城市更新，融资平台以项目主办人身份与地方政府进行特许经营权谈判，推进规范的项目融资，按照市场原则独自承担经营风险与债务风险。二是对于“两投”中的产业投资和金融投资，融资平台可作为产业类国有企业直接投资，亦可作为基金管理人参与政府引导基金和产业基金，侧重对新能源、新材料、硬科技、半导体、生物医药等新兴产业的投资。三是上述融资平台转型的最终目标是市场约束下的现代化地方国有企业。
三是迭代分形。市场化转型要求融资平台走向市场、融入市场，可市场充满了不确定性，融资平台需紧密结合自身情况进行业务创新与管理创新。基于分形创新理论，公司在经营、发展过程中的每一步都是上一步的结果，“创新+市场选择=进化式创新”是公司得以生存、发展的有效方法（李善友，2021）。每一个创新，都是一个边际的微小创新，不断通过市场的选择进行扩大，就可以形成公司增长的第二曲线——进化式的运动创新。
具体表现为以下三方面：一是以规范合约为器，即以规范的合约为工具来重塑融资平台与地方政府之间的合作关系；二是以进化式创新为器，在业务层面、经营层面和融资层面不断地进行微小创新与市场选择，尽快形成增长的第二曲线；三是以资产为器，由以债务驱动的规模增长转变为以资产驱动的高质量增长，有效提升资产的经营水平与盈利能力。
注：1．感谢国家社会科学基金项目“中国地方政府债务治理研究：理论框架和政策路径”（23VRC045）支持。
参考文献
[1]郭玉清，何杨，李龙，等．救助预期、公共池激励与地方政府举债融资的大国治理[J]． 经济研究， 2016（3）：81-95．
[2]李善友． 第二曲线创新[M]．北京：人民邮电出版社，2021：57-62．
[3]刘律康，张东朔，胡光琪，等．城投公司信用量化分析研究[J]．债券，2024（4）：46-53． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2024.04.011．
[4]马文涛，马草原，等．政府担保的介入、稳增长的约束与地方政府债务的膨胀陷阱[J]． 经济研究， 2018 （5）：72-87．
[5]毛捷，韩瑞雪，刘冲，等．融资平台债务增长的新机理研究：担保网络的视角[J]．经济研究，2024（1）：72-92．
[6]毛捷，徐军伟，等．地方融资平台公司的市场化转型研究——制度溯源、个性刻画与实现路径[J]．财贸经济，2021，42（3）：28-43．
[7]时红秀，王薇． 政府投融资视角下的地方债务：功能、问题与出路[J]．国际经济评论， 2024（1）： 69-90．
[8]徐军伟，毛捷，等． 地方政府与融资平台：统筹发展与安全[J]．财政研究，2024（5）：20-36．
◇ 本文原载《债券》2024年8月刊
◇ 作者：首都经济贸易大学财政税务学院 徐军伟
◇ 编辑：刘羽飞 鹿宁宁